摘 要：国内食盐专营在现行盐业法律规范下具备合法性，是一种国家垄断行为。但实践中，政企不分的盐业管理体制下，盐业公司兼具经营者、食盐定价操控者、食盐政策法规的拟定者及盐政监管者多重身份，致使其借助盐业行政管理权扩大专营，牟取高额收益，合法专营异化为行政垄断。加之现行食盐专营立法层级较低、内容不清楚、不同法规之间的规定不同，很难有效规制盐业企业的行为，食盐专营垄断异化进一步恶化。因此，改革国内食盐专营体制，应将体制本身的改革与法律法规的健全相结合，以政企分开的体制改革打破垄断，以盐法的健全而规范专营。

关键字：食盐专营；行政垄断；政企不分；政企分开。

中国食盐管理体制历程了由古时候 “专卖”向当代“专营”的转变。长期以来，学界对于专卖与专营大都不加区别的混同用，即觉得其是国家对某项商品的产、运、销环节加以控制和垄断的规范。然而通过考证中国盐业管理体制的历史沿革，不难发现，国家在不一样的历史时期推行食盐专卖与食盐专营的目的并不完全等同，古时候以官府专卖为核心的食盐专卖体制重在通过征收盐税充盈国库，而新中国确立并推行到今天的食盐专营体制则通过国家垄断确保食盐安全，消除碘缺少病，保护公民健康。为确保这一目的的达成，国内自九十年代开始，国务院先后拟定了《盐业管理条例》（1990 年 3 月）、《食盐加碘条例》（1994 年 十月）、《食盐专营方法》（1996 年 5 月），各省区市人大、政府也陆续通过了《食盐管理条例》及《食盐管理推行方法》，渐渐形成了从中央到地方食盐专营的法律体系。然而，伴随社会主义市场经济的深入进步，政企不分的食盐专营体制及日益暴露出弊病的食盐专营法律体系，致使实践中食盐专营异化为行政垄断。因此，改革国内现行食盐专营体制，应将体制内政企合一管理体制的变革与体制外食盐专营法律规范的健全相结合起来。

1、国内食盐专营的国家垄断性及其异化：实然与应然的背离。

在经济学上，垄断指所有限制角逐的行为，一般有自然垄断、经济垄断与行政垄断三类。现在国内学术界对于食盐专营的合法性尚存在肯定的分歧，究其缘由在于对其是国家垄断还是行政垄断尚存在不一样的认识。国家垄断与行政垄断是垄断的两种主要形式，二者并不相同，其不同主要表现为：（1）主体不同：

国家垄断的主体是国家，而行政垄断的主体是行政主体（包括行政机关、法律法规授权的组织）；（2）目的不同：国家垄断是为了国家利益与社会整体利益，而行政垄断则是为了局部利益与个人利益；（3）客观表现不同：国家垄断是以法律法规为依据，是合法行为，而行政垄断则是行政主体滥用行政权的行为，是违法行为[1]。

笔者觉得，国内食盐专营在现行盐业法律规范下具备合法性，应是国家垄断。这是由于：（1）国内的《盐业管理条例》、《食盐加碘条例》、《食盐专营方法》等法规为国内食盐专营提供了合法依据；（2）国家通过拟定法规明文授权相应的行政主管机关对食盐的产运销实行统一管理；（3）食盐专营的目的在于消除碘缺少病以保护公民身体健康，是维护社会公共利益的势必需要。因此，国内的食盐专营是国家以立法形式明确确立的，其目的在于维护社会公益，“具备强制性、法治性和公共性的特点”[2]，是一种典型的国家垄断行为。然而，这种原本受国家法律认同与保护的食盐专营，在实践中却成为行政机关追求一己私利的工具，异化为行政垄断，具体表现为：（1）主体的异化，即由国家专营异化为盐业公司垄断；（2）目的的异化，即由社会公共利益的保护异化为地方利益与部门利益的维护；（3）客观表现的异化，即由合法的国家垄断行为异化为违法的行政垄断行为。

这样来看，国内食盐专营在应然层面是国家垄断，但在实然状况下却与之紧急背离，异化为行政垄断。然而改革食盐专营体制并不等于取消专营，否定食盐专营的合法性，弄清食盐专营异化为行政垄断是什么原因现阶段改革国内食盐专营体制需要面对的问题。

2、国内食盐专营异化为行政垄断的法律剖析。

（一）根本缘由：政企不分的管理体制。

现在国内盐业管理体制在中央层面已做到了政企分开，即由国家发改委工业司轻工处盐业管理办公室负责对全国盐业实行行业管理，监督和组织推行食盐专营法规，由中国盐业总公司负责全国盐商品购、销管理和多品种盐的开发、经营，但在地方层面仍然是政企合一，即各省、市、县虽设有盐务管理局与盐业公司或支公司分别作为盐业行政管理机构与盐业经营单位，表面上政企分开，但事实上两个机构之间却是“一套人马，两块牌子”。在这种管理体制下，使盐业公司在作为盐业经营者以外，同时拥有了其他多重身份，导致盐业公司滥用权力谋取私利，背离食盐专营的刚开始目的，变合法专营为违法垄断，具体表现为：

1.食盐定价的实质操控者，变食盐专营的目的为对私利的追求。

依据国内《食盐价格管理方法》第 5 条规定，食盐价格的拟定权应依法是国家物价部门，但事实上物价部门并不直接拟定食盐价格，而是由盐业公司定价后上报物价部门，由其进行审核和检查，且一般都能顺利通过。在这种不适当的价格形成机制下，盐业公司通过压低食盐的出厂价格，提升其销价格格的方法牟取高额垄断收益。现在，国内食盐从出厂到最后销售，价格涨幅高达 6 倍之多，这类收益绝大多数流入盐业公司。此外，盐业公司还借改换包装上调食盐价格，追加垄断收益。如 2006 年海南将食盐的包装由复合膜包装更换为纸塑包装，由此带来的盐价涨幅最高达到了五成[3]。在巨额垄断收益的驱使之下，盐业公司为了牟取高额收益，背离专营的法定目的，滥用行政管理权强化专营，食盐专营成为了盐业公司垄断经营，获得暴利的合法借口。

2.食盐管理政策及法规的实质拟定者，借助地方规章扩大食盐专营的范围。

为了克服国家立法原则性与一般性的不足，国内《盐业管理条例》（第 32 条）和《食盐加碘条例》（第31 条）均授与省、自治区、直辖市人民政府结合当地食盐管理的实质拟定推行方法的权力。但实践中，盐业公司却以公共利益的名义游说地方政府，通过地方立法扩大专营范围，维护自己的垄断地位。这主要表现为：一是对食盐做扩大讲解，将将农业、畜牧及渔业用盐纳入食盐范围实行专营；二是将两碱以外的其他工业用盐纳入专营。

3.食盐管理的实质监管者，食盐监管形同虚设。

尽管立法上明确将食盐经营权与监管权分别交由盐业公司与盐业行政主管部门行使，但实质运作中，政府为降低行政本钱将食盐专营的监管权交由盐业公司代为行使[4]，从而使盐业公司集经营与监管于一身。这种市场主体与市场监管者的身份不分，使其失去行政管理机关应有些中立性，监督形同虚设，甚至产生紧急的权力寻租行为。

（二）法律缘由：食盐专营法律体系固有些缺点。

1.全国性立法效力层级较低、内容规定不清楚，既使实践中食盐专营的合法性遭到质疑，又为食盐专营异化为行政垄断大开便捷之门。

（1）立法效力层级较低，缺少高层级的法律规范，致使食盐专营的合法性遭到质疑，减少了食盐专营的权威性。依据宪法规定，国务院是国家最高行政机关，有权依据宪法和法律的规定拟定行政法规。但国务院毕竟不是国家立法机关，行政法规的拟定权不是立法权，而是行政权。因此根据依法行政的需要，行政法规不能随便扩大或降低法律设定的权利义务。然而现在国内食盐专营的全国性立法仅停留于行政法规级别，缺少更高层次的盐业管理法律。这种逆向立法方法致使现行食盐专营立法缺少法律作为依据，一方面很难预防行政法规任意创设权利义务，扩大专营权，其次也易使专营的合法性遭到质疑，近来一些学者及法律工作者对食盐专营的合宪性提出质疑，甚有上书全国人大需要启动食盐专营违宪审察程序①，这类都很大地损害了食盐专营的权威性。

（2）立法内容不清楚，为政企不分、垄断经营大开便捷之门。国内食盐专营的行政法规并未具体涉及食盐管理体制，仅规定了盐业行政主管部门对盐业工作的管理权，但这种规定过于笼统，缺少操作性。依据《盐业管理条例》第 4 条与《食盐专营方法》第 4 条的规定，国内食盐专营管理权由国务院及及地方各级政府授权的盐业主管机构行使，具体为中央由国家发改委统一行使，地方由省到市区县分别设立盐务局、盐务所行使。但具体怎么样行使，权力应受何限制却无规定。这致使实践中各级盐业主管部门主要借用于盐业企业的帮助以确定食盐分配计划、推行盐业管理，最后使盐业公司成为盐政管理与执法权的真的行使者，造就了政企合1、垄断经营的食盐管理体制。另外，国内现在缺少权威的法律对行政垄断予以规制，法律漏洞和空白的很多存在给行政垄断的存续留下广阔的空间[5]。

2.食盐专营的地方立法与全国立法之间冲突明显，且在实践中具备优先适用性，法治国家法律体系内在的统一性，致使地方利益分割，区域垄断形成。

（1）地方立法内容背离全国立法规定，扩大专营范围。一方面，如上文所述，地方盐业公司游说人大及政府颁布有关盐业管理的地方性法规、规章，对食盐作扩大性讲解，并将两碱以外的工业用盐纳入专营范围，如《浙江盐业管理条例》第 3 条：“渔业、畜牧用盐按食盐进行管理”，《湖北盐业管理条例》

第 3 条：“食盐实行加碘提供，专营管理；纯碱、烧碱用盐实行监督管理；其他用盐实行统一营运管理” 。

其次，扩大私盐范围，将所有绕开盐业公司销售的盐商品均列入私盐范围加以打击[6]。按国家有关规定，私盐是指那些不符合国家规定的技术指标，对人民的生命健康有害的未加碘的盐或冒充食用盐的工业盐，但地方立法却背离国家的规范，扩大私盐范围，加强地方利益的维护，人为地设置市场进入障碍[7]，造就区域垄断的形成。

（2）违法的地方立法在实践中的优先适用性，催生了地方保护主义，区域行政垄断进一步恶化。根据法律优先的原则，地办法服从中央法，下位阶法需要服从上位阶法。然而因为盐业执法主体、规章利益和司法权的地方化，在执法活动中，各行政执法主体第一考虑适用的还是地方性法规和地方政府规章[8]。然而地方性法规和地方政府规章存在的上述问题，最后损害两碱工业用盐全国统一市场的形成，催生了地方保护主义，固化了地方利益格局，同时更给产销一体化、经营集团化的全国食盐专营行业整理增加了困难程度。

3、改革国内食盐专营体制的具体对策。

尽管国内现行食盐专营体制存在着上述垄断异化的情形，但在现阶段取消专营的条件尚不拥有的首要条件下，通过政企分开的体制改革打破垄断，以盐法的健全规范专营，无疑是当下改革食盐专营体制的最好选择。

（一）确定政企分开，强化监督的盐业管理新模式，预防食盐专营向行政垄断异化。

现在，改革现行食盐专营体制的根本在于推行政企分开，剥离盐业公司身兼经营者、食盐价格的拟定者、食盐管理政策法规的拟定者及食盐管理的监管者的多重身份，具体手段为：一是改革现行盐价定价机制，创设食盐价格听证程序，规定政府定价前须召集盐业行政主管机构、盐业公司、买家举行听证，做到食盐定价过程的公开与透明，通过第三方买家的监管有效预防盐业公司对食盐定价的暗箱操控，这种手段符合公共管理社会化的需要，即政府在政策拟定中让所有些利害关系都参与进去，保证所有看法得到听取，以便于推行社会的“善治”[9]；二是加大国务院及省级人大对省级政府拟定的食盐管理推行细节的监督，准时发现并纠正违法的抽象行政行为，杜绝地方政府在盐业公司影响之下拟定地方规章扩大专营；三是确立盐业行政主管机构的中立地位与盐业公司独立的法人地位，并通过各级政府收回盐业企业的盐业行政管理权，将盐政管理涉及的卫生、水平、市场和执法职能交由有关的政府部门承担，达成食盐管理与经营的彻底离别，并在条件成熟时设立独立的监督机构，以彻底达成政企分开。

（二）完善现行食盐专营的法律规范，为规范专营提供合法有效的依据。

1.政企关系入宪，为规范食盐专营提供根本大法依据。

宪法是国家根本大法，在国家法律体系中居于最高法的地位，是其他法律法规拟定的基础。
1993 年宪法修正案第 15 条明确规定“国家实行社会主义市场经济”，但对于政府与企业之间的关系缺少明确规定，致使实践中政府过度干涉企业的经营活动，甚至滥用行政权力拟定一系列规范性的法律文件，侵犯宪法所保护的基本经济秩序。因此，要消除实践中的行政垄断，规范食盐专营，需要由宪法对政府与企业之间的关系作出明确的规定，尤其是对政府干涉市场的权力范围予以限定。

2.提升食盐专营立法层级，拟定《盐业管理法》，修改《食盐专营法》，清理地方食盐管理的法规，为规范食盐专营提供合法有效的法律依据。

第一，由全国人大常委会拟定《盐业管理法》，该法应从内容上明确以下几个方面：一是政企分开的盐业管理体制，即合理定位盐业行政主管机构与盐业企业的性质，合理划分各自的职能，将行政权与经营权分开，保证盐业行政主管机构的中立地位及盐业企业的独立法人地位[10]；二是食盐、工业用盐及其他盐商品的分类管理规范，一方面确定食盐专营的合法性，另外一方面规定工业用盐与其他盐商品的市场化经营；三是盐政执法权力的合理配置，即盐政主管机构与工商、卫生、质检等执法部门之间权力分工与协作问题。

第二，由国务院依据《盐业管理法》对《食盐专营方法》进行修改，进一步规范食盐专营。社会主义市场经济的深入进步及食盐市场的进一步成熟必要需要放开专营，因此，笔者觉得以行政法规的形式规范食盐专营较之于法律，更能防止食盐经营方法变化带来的法的不稳定性。

最后，应清理并修改地方性涉盐规范，废止其与上位法之间不同的内容，并统一各地方性规范之间的规定，以此解决实践中行政法规、各地方性法规之间的冲突，从根本上遏制地方借规范性文件的拟定扩大专营，实行垄断的现象。

综上所述，国内盐业政企不分的管理体制之下，极不适当的食盐定价机制造就高额的价值流向盐业公司，盐业公司为了达成其对高额收益的追求，借助食盐专营全国立法的不完善，滥用行政权，背离专营的初衷，通过控制地方立法及执法，达到垄断的目的。将体制本身的改革与相应法律法规的健全相结合是当下改革国内食盐专营体制最为有效的对策。

注解：

①2003 年广东汇联律师事务所就《广东盐业管理条例》向全国人大常委会提出违宪审察建议；2009年北京东方公益法律援助律师事务所就《食盐专营方法》向全国人大常委会提出违宪审察建议。

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